Müəllif: Nicat Məmmədbəyli, hüquqçu
Giriş
Media, vətəndaş cəmiyyəti nümayəndələrinin ciddi tənqidlərinə məruz qalan yeni “Media haqqında” qanun 2021-ci ilin dekabr ayının sonunda Milli Məclis tərəfindən qəbul olundu.[1] Tənqidçilərinin rəylərinə görə, yeni qanunun layihəsinin hazırlanması zamanı şəffaflığa əməl olunmayıb, ifadə azadlığına təhdid məzmunludur, geniş məhuddiyyətlər toplusu yaradır. Qanunun qəbulundən öncə Azərbaycan hökuməti üzv olduğu Avropa Şurasının və ATƏT-in ekspertlərinin rəyini almaq üçün rəsmi müraciət də etməyib. Qanun layihəsi ictimaiyyətə açıqlanmazdan əvvəl, dekabrın əvvəlində Avropa Şurası Nazirlər Komitəsi Azərbaycan hökumətindən yeni qanunun hazırlanmasına AŞ ekspertlərinin cəlb olunmasını da istəmişdi, ancaq bu istək də diqqətə alınmayıb. Parlamentdə layihənin yekun təsdiqindən öncə jurnalistlər qanunun əleyhinə iki kiçik etiraz aksiyası keçiriblər. Avropa Şurasının İnsan Hüquqları üzrə Komissarı Dunya Miyatoviç isə Azərbaycan prezidentini ölkədə ifadə və media azadlığı ilə bağlı vəziyyəti daha da pisləşdirən qanuna yenidən baxmağa çağırıb.[2] Yerli və xarici institutların, eləcə də media təşkilatlarının müracitələrinə baxmayaraq Azerbaycan prezidenti “Media haqqında” yeni qanunu 8 fevral 2022-ci il tarixdə imzalayıb.
Medianın İnkişafı Agentliyinin direktoru qanun layihəsini şərh edərkən iddia edib ki, qanunun əsas məqsədi media mühitini inkişaf etdirmək və peşəkar jurnalistlərin sayını artırmaqdır.[3] Lakin müstəqil media ictimaiyyəti və ekspertlər hesab edir ki, qanunun qəbulunun əsas məqsədi hakimiyyətin bütövlükdə media mühitinə və jurnalistlərə nəzarət etməsidir.[4]
Yeni qanunda media, jurnalistlərlə bağlı beynəlxalq hüquq standartlarına zidd olan bir çox tələb və qadağalar mövcuddur. Bu məqalənin məqsədi belə tətləb və qadağaların beynəlxalq insan hüquqları standartları kontekstində mümkün hüquqi nəticələrini və onların Azərbaycanın beynəlxalq öhdəliklərinə hüquqi təsirlərini analiz etməkdir.
Beynəlxalq və regional hüquqi standartlar
Azərbaycan Mülki və Siyasi Hüquqlar Haqqında Beynəlxalq Pakt (MSHBP) və Avropa İnsan Haqları Konvensiyası (AİHK) kimi beynəlxalq və regional insan haqları müqavilələrinin tərəfdaşı kimi bu sənədlərdə təsbit edilmiş ifadə və mətbuat azadlığına hörmət etməli, onu qorumalıdır.
Regional səviyyədə ifadə azadlığı AİHK-nın 10-cu maddəsi ilə qorunur. Maddənin birinci bəndində qeyd olunur ki, ‘Hər kəs öz fikrini ifadə etmək azadlığı hüququna malikdir. Bu hüquqa öz rəyində qalmaq azadlığı, dövlət hakimiyyəti orqanları tərəfindən hər hansı maneçilik olmadan və dövlət sərhədlərindən asılı olmayaraq, məlumat və ideyaları almaq və yaymaq azadlığı daxildi’.
Ümumi tələblərə gəlincə, hər iki sənəd üzv dövlətlərə ifadə azadlığı hüququnu məhdudlaşdırmağa imkan verir. MSHBP-ın 19-cu maddəsinin 3-cü bəndinə əsasən, məhdudiyyətlər yalnız ‘başqalarının hüquqlarına və ya nüfuzuna hörmət və ya milli təhlükəsizliyin və ya ictimai asayişin, ictimai sağlamlığın və ya əxlaqın qorunmasına görə’ tətbiq oluna bilər. AİHK-nın 10-cu maddəsi baxımından oxşar məhdudiyyətlər ‘iğtişaşların və ya cinayətin qarşısının alınması, məxfi şəkildə alınan məlumatların açıqlanmasının qarşısının alınması və hakimlərin səlahiyyətlərinin və qərəzsizliyinin qorunması’ hallarında tətbiq edilə bilər. Müəyyən edilmiş digər məhdudiyyətlərə gəldikdə, dövlətlər ifadə azadlığına dair məhdudiyyətləri tətbiq edərkən Avropa İnsan Haqları Məhkəməsinin müvafiq məhkəmə hüququnun inkişaf etdirdiyi “üç hissəli test”-ə əməl etməlidir – məhdudiyyətlər qanunda nəzərdə tutulmalı; 10.2-ci maddədə sadalanan legitim məqsədlərindən azı birini (milli təhlükəsizlik, ərazi bütövlüyü və ya ictimai təhlükəsizlik maraqları, iğtişaş və cinayətlərin qarşısının alınması, sağlamlıq və ya mənəviyyatın qorunması, başqalarının nüfuzunun və ya hüquqlarının qorunması, məxfi hesab edilən məlumatların açıqlanmasının qarşısının alması və məhkəmə hakimiyyətinin səlahiyyətlərini, eləcə də qərəzsizliyinin qorunmasını) müdafiə etməli; və nəhayət, sadalanan legitim məqsədlərdən birini müdafiə etməkdən ötrü demokratik cəmiyyət anlayışı kontekstində zəruri olmalıdır. Dövlətin tətbiq etdiyi məhdudiyyətlər vətəndaşlara öz davranışlarını idarə etməyə imkan verəcək qədər aydın və dəqiq olmalıdır.[5] Müdaxilə ‘təxirəsalınmaz sosial tələbə’ uyğun gəlməli[6] və mütənasiblik prinsipinin tələbi olaraq, minimum məhdudlaşdırıcı tədbir tətbiq edilməlidir.[7]
Həmçinin, hökumətə və ya siyasi sistemə qarşı tənqidi yanaşma nümayiş etdirən məzmunun yayılmasına qadağalar da beynəlxalq hüquqa görə yolverilməzdir.[8]
Müvafiq yerli qanunvericilik
Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası ifadə azadlığına təminat verir. Konstitusiyanın 50-ci maddəsinə görə, insanlar həmçinin qanuni vasitələrlə məlumat axtara, əldə edə, ötürə, hazırlaya və yaya bilər. Konstitusiya KİV-nə dövlət senzurasını qadağan edir. Konstitusiya ilə yanaşı, digər qanunlar, uyğun qərarlar ifadə azadlığının müxtəlif aspektlərini tənzimləyir.
1999-cu ildə qəbul edilmiş “Kütləvi İnformasiya Vasitələri haqqında” qanun KİV-lə bağlı ən tutarlı yerli qanunvericilik nümunəsi hesab olunurdu. Bu qanun, çap mediası üçün tənzimləyici baza rolunu oynayırdı. Özündən əvvəlki yerli qanunlarla müqayisədə KİV haqqında qanun 2001-ci ildə ona edilmiş dəyişikliklərdən KİV-in qorunmasına təminat, senzura və müdaxilənin qadağan edilməsi kimi müsbət tərəqqiləri ehtiva edirdi. Ancaq beynəlxalq standartların işığında qanun çatışmazlıqlardan xali deyildi, bu çatışmazlıqlar yerli və beynəlxalq ekspertlərin tənqidləri ilə müşayət olunurdu. 2014, 2015 və 2016-cı illərdə həmin qanuna əlavə və dəyişikliklər (media platformalarının yaradılması və media platformasının ləğvi prosedurları ilə bağlı) olunmuşdu. 2022-ci ildə “Media haqqında” yeni qanunun qüvvəyə minməsi ilə həm “KİV haqqında”, həm də teleradio mediasını tənzimləyən “Televiziya və radio yayımı haqqında” qanunlar ləğv edilib.
“Media haqqında” yeni qanun
“Media haqqında” yeni qanunun layihəsi 2021-ci ildə yeni yaradılmış Medianın İnkişafı Agentliyi tərəfindən hazırlanıb. Müstəqil yerli ekspert və jurnalistlərin tənqidlərinə baxmayaraq, Azər baycan prezidenti 2022-ci ilin yanvarında yeni qanunu imzalayıb.
Qanunun 73.1-ci maddəsi Media İnkişafı Agentliyinə ölkədəki bütün jurnalistləri bir mərkəzdə qeydiyyatdan keçirmək və onlara press-kart vermək üçün Media Reyestrini yaratmaq hüququ verir. Bu, Azərbaycan Prezidenti tərəfindən formalaşdırılan Medianın İnkişafı Agentliyinin nəzarəti altında fəaliyyət göstərən elektron resurs məlumatlarının toplandığı mərkəzi reyestrdir.
Yeni qanunun müddəalarının bir çoxu media platformalarının və jurnalistlərin fəaliyyətinə müxtəlif məhdudiyyətlər, bütövlükdə onların fəaliyyətinə dövlətin total nəzarəti üçün imkanlar yaradır. Məsələn, qanunun 7-ci (hərbi və fövqəladə vəziyyət dövründə media subyektlərinin və jurnalistlərin fəaliyyəti), 9 (terror əleyhinə aparılan əməliyyat zonasında media subyektlərinin və jurnalistlərin fəaliyyəti), 11 (xarici media nümayəndələrinin Azərbaycan Respublikasının ərazisində fəaliyyəti), 14 (mediada dərc edilmiş və ya yayılmış məlumatlara dair tələblər) , 15 (məlumatların yayılmasına, məlumat mənbəyinin açıqlanmasına yol verilməyən hallar) və 21 (gizli audio və ya vizual məlumatdan istifadə) maddələri AİHK-nın 10-cu maddəsinin tələblərinə uyğun deyil. Venesiya Komissiyası 20 iyun 2022-ci il tarixdə açıqladığı rəyində qeyd edir ki, qanunun ‘7-9, 11, 14, 15 və 21-ci maddələrə zidd olaraq məlumatların yayılması audiovizual medianın lisenziyasına təsir edəcək. Bu, çap və ya onlayn medianın fəaliyyətinin müvəqqəti dayandırılması və hətta ləğvi barədə məhkəmə qərarı ilə nəticələnə bilər və İnzibati Xətalar Məcəlləsinə əsasən, KİV azadlığından və jurnalist hüquqlarından sui-istifadə ilə bağlı inzibati məsuliyyətə səbəb ola bilər.’[9] Rəydə qanunun yuxarıda qeyd olunan maddələrinin beynəlxalq hüquqi standartlara uyğunluğu haqda əks-arqumentlər yer alır. Komissiya hökuməti media və jurnalistlərin hüquq və fəaliyyətlərini məhdudlaşdıran problemli maddələrin dəyişdirilməsi, bəzilərinin ləğv edilməsi üçün təcili tədbirlər görməyə çağırıb.
Qanunun “jurnalist anlayışı” ilə bağlı bölməsində vurğulanır ki, ‘jurnalist – əmək müqaviləsi ilə media subyektində və ya fərdi olaraq müəllif hüquqları əsasında mülki hüquq müqaviləsi ilə fəaliyyət göstərən, əsas fəaliyyət növü davamlı şəkildə məlumat toplamaq, hazırlamaq, redaktə və istehsal etmək, ötürmək, habelə həmin məlumatlara dair fikir bildirmək (şərh vermək) olan və bu fəaliyyəti gəlir əldə etmək məqsədilə yerinə yetirən şəxs’-dir.[10] Jurnalistin statusu yeni qanunda dar şəkildə ehtiva edilib və daha geniş fəaliyyət spektrinı imkan yaratmır. Avropa Şurası özünün müvafiq tövsiyəsində qeyd edir ki, “hər hansı kütləvi kommunikasiya vasitəsi ilə məlumatların toplanması və ictimaiyyətə yayılması ilə müntəzəm və ya peşəkar şəkildə məşğul olan hər hansı fiziki və ya hüquqi şəxs jurnalist hesab oluna bilər”.[11]
Qanunun 14-cü maddəsinə görə “əxlaqdankənar leksik (söyüş) məzmunlu söz və ifadələrdən, jestlərdən istifadəyə yol verilməməlidir”. Ancaq burda yolverilməz söz və ifadələrin tərifi verilmir, bu, gələcəkdə yerli məhkəmələrə onun daha genişmiqyaslı interpretasiyasına imkanlar yaradır. AİHM-nin presedent hüququna görə, “qanunlar hüquq subyektlərinin öz davranışlarını ona uyğun tənzimləmək imkanı vermək üçün kifayət qədər dəqiq və aydın tərtib edilməlidir’.[12]
Qanunun media platformasının (audiovizual KİV, çap mediası, onlayn media və informasiya agentlikləri) yaradılması prosedurlarını tənzimləyən 26-cı maddəsi, təsisçilərə Azərbaycan vətəndaşı olmaq tələbi gətirir. Qanunun 26.5-ci maddəsi isə media platformalarının xaricdən maliyyələşdirilməsinə ciddi məhdudiyyətlər müəyyən edir. Avropa Şurasının müvafiq tövsiyəsinə görə isə, ‘medianın xarici sahiblik məsələsinə dair hər hansı məhdudiyyətlər qeyri-təsadüfi şəkildə həyata keçirilməli və dövlətlərin beynəlxalq hüquq üzrə öhdəliklərini, xüsusən də media plüralizminə zəmanət verməklə bağlı müsbət öhdəliyi tam nəzərə almalıdır’.[13]
Yeni qanun dərc olunan və ya yayımlanan məlumatlarla bağlı media platformalarına (onlayn media platformaları da daxil olmaqla) 14 əsas tələb gətirir. Həmin tələblərə görə, jurnalistlər mütləq ali təhsilli olmalı, üç illik iş təcrübəsinə malik olmalı, əvvəllər cinayət məsuliyyətinə cəlb edilməməli, yalnız qeydiyyatdan keçmiş media qurumunda işləməlidir.[14] BMT-nin fikir və ifadə azadlığı üzrə xüsusi məruzəçisi, ATƏT-in media azadlığı üzrə nümayəndəsi və OAS-ın ifadə azadlığı üzrə xüsusi məruzəçisinin Birgə Bəyannaməsində isə deyilir ki:
- Müstəqil jurnalistlərdən lisenziya və ya qeydiyyat tələb olunmamalıdır
- Jurnalistika ilə məşğul olan şəxslərlə bağlı heç bir hüquqi məhdudiyyət olmamalıdır
- Jurnalistlər üçün akkreditasiya sxemləri yalnız onlara müəyyən yerlərə və/yaxud tədbirlərə imtiyazlı girişi təmin etmək üçün lazım olduqda uyğundur; bu cür sxemlərə müstəqil orqan nəzarət etməli və akkreditasiya qərarları əvvəlcədən dərc edilmiş aydın və ayrı-seçkilik olmayan meyarlara əsaslanaraq ədalətli və şəffaf proses əsasında qəbul edilməlidir
- Akkreditasiya heç vaxt yalnız müstəqil jurnalistin işinin məzmununa görə geri götürülməməlidir.[15]
Mediada çalışanlara yeni qanunda nəzərdə tutulan tələblər beynəlxalq hüququn standartlarına uyğun gəlmir, çünki həmin tələblər yalnız dövlətin və ya hökumətin müstəsna ixtisaslı saydığı şəxsləri deyil, hamı üçün əlçatan hesab olunan media vasitəsi ilə özünü ifadə etmək hüququnu lazımi səviyyədə ehtiva etmir. Qanunla jurnalistlərə qanuni peşə fəaliyyətinə başlamaları üçün üç illik iş təcrübəsi, jurnalist diplomu tələb etmək, yeni məzun olmuş gənc jurnalistlərin və ya əvvəllər müxtəlif peşələrə yiyələnmiş jurnalistlərin peşəkar yazı və araşdırma bacarıqlarını inkişaf etdirmələrinə maneələr yaradır, onların motivasiyasını azaldır. Belə qanuni tələblər ali təhsili olmayan bacarıqlı jurnalistlərin bilik və bacarıqlarını realizə edə bilməmələrinə, universitet keçmişi olan, ancaq səriştəsiz jurnalistlərinsə təşviq edilməsinə imkanlar yarada bilər.
Qanun media (onlayn media platformaları da daxil olmaqla) təsisçiliyi ilə bağlı tənzimləmələr müəyyən edir. 62-ci maddə çap və onlayn media subyektlərinin təsisinə icazə tələbi qoymur, ancaq qanunun 78.3-cü maddəsinə görə, platforma yayımçılarının fəaliyyətə başlamasından 6 ay ərzində Media Reyestrinə müraciət olunmalıdır. 62.4-cü maddə isə dini məzmunlu mediaların təsis olunması üçün Dini Qurumlarla İş üzrə Dövlət Komitəsindən rəy alınması tələbi gətirir. Platforma yayımçılarının rəsmi qeydiyyata alınması üçün Media Reyestrindən (müvafiq icra hakimiyyəti orqanı) rəy tələb edilməsi beynəlxalq hüquq normalarına uyğun deyil. AİHM-in presedent hüququ hər hansı KİV-in qeydiyyata alınmasından imtinanı nəşrdən əvvəl senzura ilə eyniləşdirir:
‘Qeydiyyat sisteminin məhkəmə xarakteri mətbuat azadlığının dəyərli təminatıdır. Buna baxmayaraq, yerli məhkəmələrin bu sahədə verdiyi qərarlar da AİHK-nın 10-cu maddəsinin tələblərinə uyğun olmalıdır’.[16]
Lisenziyalaşdırma mexanizminin məqsədi toplumu bilgiləndirmək vəzifəsinin peşəkar və səriştəli şəxslərə həvalə olunmasını təmin etməkdən ibarətdir. Təcrübədə dövlətin lisenziyalaşdırma səlahiyyəti, tənqidi və müstəqil mediaları susdurmaq üçün siyasi alətə də çevrilə bilir. Bu səbəbdən, media vasitəsilə özünü ifadə etmək hüququ hər kəsə məxsus haq olduğu üçün platforma yayımçılarının lisenziyalaşdırma mexanizminə tabe etdirilməsi ümumilikdə ifadə azadlığı hüququnu məhdudlaşdıran metod kimi qəbul olunur.
Qeyd edilənlərdən savayı, qanunun 65.2-ci maddəsinə görə, əgər əcnəbi və ya vətəndaşlığı olmayan şəxs, habelə ali təhsili olmayan şəxs mediada idarəetmə orqanının rəhbəri vəzifəsinə təyin edildikdə müvafiq icra hakimiyyəti orqanının müəyyən etdiyi orqan (qurum) çap mediası və onlayn media subyektlərinin fəaliyyətinin 2 (iki) ayadək dayandırılması üçün məhkəmədə iddia qaldırıra bilər. Sürek Türkiyəyə qarşı işində AİHM media platformasının fəaliyyətinin müvəqqəti dayandırılması və ya ləğvi məsələsinə toxunarkən qeyd edir ki, əgər müəssisə fərdi və ya əhalinin bir hissəsinə qarşı mütəmadi zorakılığa çağırışlarda iştirak edibsə, o halda məhkəmə qərarı əsasında yuxarıda qeyd olunan sanksiyaların tətbiqi ağlabatan hesab edilə bilər.[17] Media platformasının fəaliyyətinə mənfi təsir göstərən bu cür tələblər (məsələn, ali təhsili olmayan şəxsin rəhbərlik etməsi) beynəlxalq hüquq çərçivəsində qeyri-proporsional sanksiyalar hesab olunur.
Nəticə
“Media haqqında” yeni qanun müəyyən növ məlumatların dərc edilməsində dövlət məmurlarına mütləq ixtiyar verir. Nəzərə alınmalıdır ki, ictimaiyyəti maraqlandıran məsələlərlə bağlı bilgilərə media, jurnalistlərin əlçatımlılığı məhduddur, onları müdaxiləsiz əldə etmək imkanları nadir fürsət kimi qiymətləndirilir.
Yeni qanunun bir çox müddəaları beynəlxalq standartların tələblərinə cavab vermir. Rəsmi dövlət qurumları, eləcə də qanunun müəllifləri “Media haqqında” yeni qanunun qəbul edilməsinin zərurətini öncədən əsaslandırmayıblar, onu ictimai müzakirəyə çıxarmayıblar. Nəzərə alsaq ki, yeni qanunun bir çox müddəaları genişdir, dəqiq və aydın yazılmayıb, onların icrası ilə bağlı da müvafiq dövlət qurumlarından tutarlı şərh verilməyib. Bundan savayı, yerli media ekspertləri və hüquqşünaslar da yeni qanunun icrasını tənzimləyici orqanının – Medianın İnkişafı Agentliyinin müstəqilliyinə ciddi şübhə ilə yanaşırlar.[18]
Lisenziyasız və ya onu ala bilməyən müstəqil jurnalistlərin işinin necə tənzimlənəcəyi də qanunla müəyyən olunmayıb. Digər tərəfdən, qanun jurnalist fəaliyyəti ilə lisenziyasız məşğul olmaq üçün heç bir hüquqi tədbiri nəzərdə tutmur.
Yeni media qanunu həmçinin, media mülkiyyəti, sahibliyi və ya maliyyələşdirmənin şəffaflığı, reklam bazarının inkişafı, medianın özünütənzimləməsi məsələləri ilə bağlı düzənləmələri nəzərdə tutmur.
Ədəbiyyat siyahısı:
[1] https://smdtaz.org/appeal-of-some-civil-society-organizations-on-the-need-for-joint-assessment-of-the-draft-law-on-media-submitted-to-the-milli-majlis-of-azerbaijan-by-the-venice-commission-of-the-co/
[2] https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/azerbaijan-new-media-law-raises-serious-human-rights-concerns-and-should-be-changed
[3] https://report.az/media-xeber/ehmed-ismayilov-yeni-qanun-media-muhitini-saglamlasdiracaq/
[4] https://www.bbc.com/azeri/azerbaijan-59522116
[5] ECtHR, Perinçek v Switzerland, App.No27510/08, 15.10.2015, para 131
[6] ECtHR, The Sunday Times v UK, App.No6538/74, 26.04.1979, para 59
[7] ECtHR, Tagiyev and Huseynov v Azerbaijan, App.No 13274/08, 05.03.2020, para 49
[8] ECtHR, Bedat v Switzerland, App.No 56925/08, 29.03.2016, para 79
[9] https://www.coe.int/en/web/freedom-expression/-/joint-opinion-of-the-venice-commission-and-dgi-on-law-on-media-of-azerbaijan-adopted
[10] Yeni media qanunu, maddə 1.1.4.
[11] Recommendation no. R (2000) 7 of the Committee of Ministers to member states on the right of journalists not to disclose their sources of information
[12] ECtHR, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), 6538/74, 26 April 1979, para. 49
[13] Recommendation CM/Rec (2018)11 of the Committee of Ministers to member States on media pluralism and transparency of media ownership
[14] Yeni media qanunu, maddə 74
[15] https://www.osce.org/representative-on-freedom-of-media/78309
[16] ECtHR, Gaweda v. Poland, 26229/95, 14 March 2002, para. 47
[17] ECtHR, Sürek v. Turkey, 26682/95, 8 July 1999, para. 61